财政部国库司有关负责人就修订印发《政府财务报告编制办法（试行）》等三项制度答问

　   为进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，近日，财政部对现行政府财务报告编制办法和操作指南进行修订，印发了《政府财务报告编制办法（试行）》（以下简称《办法》）、《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》（以下简称《部门指南》）和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》（以下简称《综合指南》）等三项制度。财政部国库司有关负责人就相关问题回答了记者提问。

 

　　问：请您简要介绍一下建立政府财务报告制度的意义和框架体系是什么？

 

　　答：政府财务报告包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。部门财务报告由政府部门编制，反映本部门（单位）的财务状况和运行情况；政府综合财务报告由各级财政部门编制，反映各级政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

 

　　建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务，也是《预算法》的明文规定。通过编制权责发生制政府综合财务报告，全面、准确反映各级政府资产负债和成本费用等财务状况和运行情况，为强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、防范财政风险，促进财政可持续发展等提供信息支持，是加快完善系统完备、法治健全、权责清晰、公平普惠、科学规范、运行有效的现代财政制度，服务推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基础工作。

 

　　2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），对此项改革进行了顶层设计，明确要求建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系，包括制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度；制定政府财务报告编制办法和操作指南；建立健全政府财务报告审计和公开制度。按照《改革方案》要求，财政部于2015年制定发布了政府财务报告编制办法和操作指南等三项制度，初步构建起政府财务报告制度框架体系，为开展政府财务报告编制试点工作提供基本规范。

 

　　问：为什么要对三项制度进行修订？

 

　　答：2015年启动试点时，由于行政事业单位日常会计核算仍以收付实现制为主，编制政府财务报告需要对有关核算数据按照权责发生制原则进行调整，当时印发的编制办法和操作指南基于原有会计制度，侧重于如何对数据进行调整。2017年，财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，自2019年1月1日起施行。新的制度实行“双基础、双报告”的政府会计核算模式，要求行政事业单位采用“平行记账”，同步进行权责发生制财务会计核算和收付实现制预算会计核算，从制度层面解决了政府财务报告编制的核算基础问题。同时，试点过程中既积累了一些经验，也遇到了一系列问题，需要在制度中加以规定。综合上述情况，我们组织对《办法》、《部门指南》和《综合指南》等三项制度进行了全面修订。

 

　　问：政府部门财务报告的编制范围做了哪些调整？企业化管理事业单位和企业下属的事业单位是否需要编制？

 

　　答：试点初期，将财务报告编制范围暂定与部门决算一致，便于组织开展试点工作，是完全必要的。现阶段，要全面开展编制工作，就必须准确界定部门财务报告编制范围，并在一定时期内保持相对稳定。

 

　　修订后，部门财务报告编制范围由原来“纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位和社会团体”修改为“部门及部门所属的行政事业单位，与同级财政部门有预算拨款关系的社会团体”，“企业（集团）下属事业单位不编制政府部门财务报告”。调整的重点是明确不同管理方式下的部分事业单位是否纳入编制范围。

 

　　第一，部门所属的自收自支事业单位和企业化管理事业单位全部纳入编制范围。从性质上讲，这两类单位仍是国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育等活动的社会服务组织，是政府整体的组成部分。将其作为编制主体，有利于全面反映政府整体财务状况和运行情况，与这些事业单位的财政供给方式、财务管理模式以及是否执行政府会计制度没有必然关系。

 

　　第二，企业（集团）下属事业单位，鉴于其财务数据已并入企业（集团）财务报表，反映在企业整体财务状况和运行情况中，故不要求其编制政府部门财务报告，以避免出现重复。

 

　　问：政府财务报告主要包括哪些具体内容？此次修订有何调整？

 

　　答：从报告文本结构看，政府部门财务报告主要由财务报表和财务分析两部分构成；政府综合财务报告主要由财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况三部分构成。

 

　　这次修订集中对财务报表进行调整。一是主要会计报表由三种精简为两种，保留资产负债表和收入费用表，删除了当期盈余与预算结余差异表。主要考虑是，部门财务报告编制范围调整以后，会出现与部门决算编制范围不一致的情况，从合并财务报表层面看，当期盈余与预算结余总额缺乏比较的基础和意义。删除该表，并不影响大部分行政事业单位按照政府会计制度要求编制本单位当期盈余与预算结余差异表，用于分析权责发生制下当期盈余与收付实现制下预算结余的差异情况。二是根据政府会计准则和制度规定，各单位要分别从单位活动类型和经济性质分类两个维度核算反映收入费用情况，因此本次修订将收入费用表设计为两张表格，以满足部门财务管理需要。

 

　　问：编制政府财务报表时，为什么要对政府内部经济业务或事项进行抵销处理？

 

　　答：部门财务报表和综合财务报表都属于合并财务报表。与一般汇总报表相比，合并财务报表要对政府内部各主体之间债权债务、收入费用等事项进行抵销处理，目的是避免资产、负债、收入、费用相关项目金额虚增，使合并财务报表反映的信息更为准确。这既是政府财务报告编制工作的特点、重点，也是与行政事业性国有资产报告的不同之处。

 

　　问：如何对政府内部经济业务事项进行抵销？具体有哪些规定？

 

　　答：制定抵销处理规则，主要涉及抵销事项和抵销范围，总的思路是从易到难，循序渐进。

 

　　关于抵销事项，主要是对被合并主体之间发生的债权债务和收入费用分别进行抵销。其中抵销债权债务时，涉及到已计提的坏账准备需要冲回，这次修订补充了相应规定。实际工作中还有一些特殊情况，比如部分应抵销事项，由于单位之间处理习惯不一样，一方记资产，另一方记费用，或者一方记负债，另一方记收入等，相关项目无法匹配。鉴于此类事项十分复杂，拟请部门单位先行探索抵销方法，待条件成熟后，再统一加以完善。

 

　　关于抵销范围，这里指的是合并财务报表所涉及的单位范围，与合并报表编制主体相关。具体来说，如某一部门编制合并财务报表，须抵销本部门、本系统内行政事业单位之间的业务事项。涉及系统外单位的抵销事项则由上一级合并报表编制主体处理。财政部门编制政府综合财务报表时，应将属于政府内部各主体之间的经济业务事项进行抵销，包括部门与部门之间，财政和部门之间，以及财政内部不同资金主体之间发生的业务事项。

 

　　问：这次修订设置了10万元的抵销门槛，是如何考虑的？

 

　　答：设置抵销门槛是国际上编制政府综合财务报告国家的通行做法，如英国、新西兰等都有抵销门槛的规定。这次修订设置抵销门槛为10万元，是从实际情况出发，按照重要性原则确定的。综合分析中央和地方试点情况，10万元以下的抵销事项笔数多（大约占60%）、总额小，但处理成本高、效率低，工作量大，部门单位反映比较集中。设置抵销门槛对财务报表的可靠性及政府财务状况分析不会产生太大的实际影响，却可以大幅减轻工作量，抓大放小，反而有利于提高报告质量。需要强调的是，应避免机械理解这一规定，10万元以下且可以确认一致的内部交易事项，原则上应抵尽抵，不受门槛限制。

 

　　问：政府部门既要编制财务报告，也要编制部门决算报告，两套报告有什么关系？

 

　　答：政府部门同时编制部门财务报告和决算报告，今后将成为一项常规工作。《政府会计准则——基本准则》第五条已经阐述了其必要性。

 

　　决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。决算报告的使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。

 

　　财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况（含运行成本）和现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者作出决策或者进行监督和管理。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者。

 

　　至于两套报告的关系，应当既有联系又有区别，各有侧重、互为补充、有机衔接。

 

　　问：根据预算法的规定，各级政府财政部门既要编制财政决算报告，也要编制政府综合财务报告。两者有什么不同？

 

　　答：从原理上讲，财政决算报告和政府综合财务报告的关系，与前述部门决算报告、部门财务报告之间的关系大体接近。两者的区别主要体现在以下两点：第一，报告目的不同。财政决算报告主要从流量方面，反映年度预算收支执行情况，通过与当年预算对比发现问题，为科学编制预算、开展预算监督等提供支持。政府综合财务报告主要从存量和流量两个方面，通过编制资产负债表和收入费用表，反映政府整体财务状况和运行情况，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、防范财政风险，促进财政中长期可持续发展等提供支持。第二，编制方法不同。财政决算报表主要根据财政总预算会计数据编制，政府综合财务报表不仅需要财政总预算会计数据，还需要将财政与部门、部门与部门、财政内部不同资金主体之间的经济业务和事项进行抵销合并，相对来说方法较为复杂、难度更大。

 

　　问：近年来政府财务报告编制试点工作进展如何，下一步有何打算？

 

　　答：按照《改革方案》要求，2016年财政部印发《关于开展2016年度政府财务报告编制试点工作的通知》，确定原国土资源部、原国家林业局等2个中央部门和山西省、黑龙江省、上海市、浙江省、广东省、海南省和重庆市等7个地方作为首批试点单位，于2017年着手编制上一年度政府财务报告。2018年，试点范围扩大到20个中央部门和20个地方，并选择4个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。2019年，试点范围进一步扩大到40个中央部门和36个地方，并选择12个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。

 

　　总体上讲，试点工作比较顺利，有效发挥了探索路子、积累经验的作用，形成了一些可复制、可推广的做法。一是组织有序。相关部门和地方高度重视试点工作，加强组织领导，做实系统部署，注重业务培训，细化会计核算，保证了试点工作的顺利推进。二是成效明显。从汇总数据看，基本反映了试点部门、地方的财务状况和运行情况，也反映出财务管理中一些值得重视的问题。就试点单位而言，大家普遍认为，参加试点对于贯彻执行新的政府会计制度，加强预算、资产、绩效管理，不断提升财政财务管理水平，起到了非常大的牵引作用。

 

　　下一步，将按照《改革方案》要求，一是继续扩大政府财务报告编制试点范围，总结试点经验，巩固试点成果。二是加强与审计部门沟通，推动制定政府财务报告审计制度。三是研究制定适合我国国情的政府财务报告公开制度。